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Asistencia humanitaria en Colombia

5 mars 2005




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Cuando se quiere entrar a analizar el tema de la asistencia humanitaria en determinado país, es necesario que desde un comienzo se piense en las características del conflicto en cada uno de los distintos territorios, ya que la aplicabilidad de un modelo de asistencia debe estar totalmente acorde con las condiciones específicas del conflicto y con las verdaderas necesidades que la población afectada necesita solucionar. En este sentido, es pertinente anotar que un modelo de asistencia humanitaria para la población desplazada por el conflicto armado en los diferentes países que han sufrido este flagelo, requiere algo más que la simple formulación estructural del modelo, requiere ante todo que las condiciones reales sean las indicadas para que su implementación resulte efectiva. Dentro de este orden de ideas, la descripción del escenario en donde se desarrolla el conflicto así como las condiciones específicas que permiten la aplicación de un modelo de asistencia resulta algo fundamental, ya que en muchas ocasiones el conflicto arrecia de forma tal que no importa cuan estructurado sea el modelo de asistencia, ya que si las condiciones para su aplicabilidad son escasas, este se quedará en la mera retórica.

"Luego de presentar este panorama, queda claro que la guerra sigue su curso sin límites, sin perspectivas inmediatas de regulación en el marco del derecho internacional humanitario, sin garantías ciertas de protección por parte de un Estado ineficaz para prevenir las causas del desplazamiento forzado, y sin ninguna voluntad real de las guerrillas y los grupos paramilitares para excluir a los civiles de las hostilidades que siguen afectando a los más indefensos."1

Por esto, el presente escrito pretende caracterizar la acción estatal para la asistencia humanitaria de la población desplazada en lo que fueron los conflictos de Guatemala y Sierra Leona, así como en lo que significa hoy el conflicto colombiano, haciendo énfasis en lo que se recalcó anteriormente, esto es, que sin las condiciones apropiadas para la implementación del modelo de asistencia dentro del conflicto, este no tiene razón de ser ; por tanto se estudiará, dentro de una pequeña caracterización las posiciones que los diferentes actores del conflicto en Colombia puedan tener frente a la asistencia humanitaria, así como aquellas instituciones que dentro del escenario de la "asistencia" participan en la puesta en marcha de la ayuda hacia la población desplazada, que a su vez se constituye en el último elemento que aquí se pretende caracterizar, esto es, considerar en términos más concretos que puede significar un desplazado por determinado conflicto y en determinado país. Finalmente, el escrito pretende hacer un ejercicio comparado de los distintos casos que aquí se analizarán con el fin de cuestionar el modelo de asistencia humanitaria a la población desplazada en Colombia.

Asistencia Humanitaria En Sierra Leona Y Guatemala

Asistencia Humanitaria en Guatemala

Dentro del modelo de asistencia humanitaria a los desplazados por el conflicto guatemalteco, muchas organizaciones pertenecientes al radio de acción estatal participaron en el suministro de ayuda a la población ; sin embargo, la situación en ese país centroamericano era sumamente compleja y dificultaba en gran medida la posibilidad de realizar una asistencia efectiva ; en efecto, el mismo Estado guatemalteco veía en la implementación del modelo de asistencia una gran dificultad, en la medida en que no lograba distinguir entre quienes eran victimas claras de la violencia y quines pertenecían a las filas de la guerrilla, con la cual, la solución más fácil para ese problema era simplemente suprimir la asistencia a la población desplazada y así salvar toda posibilidad de estar ayudándole al enemigo ; en otros casos por el contrario, para el Estado era estructuralmente imposible generar una asistencia a la población desplazada.2 El modelo de asistencia nunca contempló en términos reales una forma de sistematizar a aquellas personas que hacían parte de la población desplazada, con lo cual dichos individuos migraron sin tener presente la asistencia que les podía brindar el Estado, generando condiciones de indigencia y pobreza en varios sectores urbanos de Guatemala. Sin embargo, son varias las organizaciones que participaron en la construcción del modelo de asistencia y en su implementación por parte del Estado :

- CEAR was a commission created in 1986 to support the return of refuges and then also of IDPs ; it closed its activities in 1999

- FONAPAZ was an intermediary agency between the municipalities, NGOs and local communities established in 1991 to provide socio-economic assistance to the displaced and to other vulnerable populations

- FONTIERRAS is a land trust purchasing estates to compensate the displaced for the land they lost and CONTIERRA is a commission settling land dispute cases

- CTEAR was a commission created in 1994 to evaluate the needs of the uprooted populations and formulate projects in the areas of health, housing documentation, productivity, infrastructure, construction of urban centers and land acquisition

The Commission for Historical Clarification (CEH) was created in 1994 to investigate human rights violations during the conflict3.

Por otra parte, dentro del conflicto en Guatemala una de las cuestiones más difíciles es la identificación de la población objeto de la asistencia, por cuanto como ya se dijo esto no fue planificado en un comienzo4 ; en principio todo aquel que se considera como desplazado-desarraigado por causas del conflicto ; especial atención se prestaba a madres cabeza de hogar, adultos mayores, niños y niñas, sin embargo el modelo de asistencia humanitaria a los desplazados, como su nombre lo indica, procuraba brindar atención a todas aquellas personas que a causa del conflicto debían abandonar sus tierra. De ahí, que la prioridad del modelo de asistencia a la población desplazada en Guatemala, estuviera ligada casi por completo al restablecimiento de las tierra que se habían quedado como baldías a causa del desplazamiento ; en efecto, el mayor foco de presión de la población hacia el gobierno apuntó a la idea de recuperar sus tierras, ya que la mayoría de ellas, tiempo después de su abandono fueron adjudicadas de forma indiscriminada a más de "un propietario" con lo cual las posibilidades de retorno fueron cada vez más complicadas para aquellas personas que habían sido desplazadas ; dentro del proyecto de asistencia humanitaria propuesto por el gobierno, las garantías del acuerdo de reasentamiento fueron (y tal vez lo son aún) muy limitadas.5 En este sentido, es claro que el principal elemento bajo el cual se estructuraba el modelo de asistencia en Guatemala era el de readjudicar las tierras a las personas desplazadas6. Sin embargo la asistencia humanitaria en ese país contemplaba también otros elementos básicos de atención tales como educación, salud o simples elementos de la infraestructura básica, tal como caminos, agua potable, electricidad y transporte para retornar a sus lugares de origen.7

Ante tal situación, el modelo se estructura con el ánimo de suplir las condiciones básicas y mínimas de la sociedad, y en ningún momento es pensado para crear toda una recomposición estructural que beneficie la población, ya que es algo que jamás se ha podido hacer ; no obstante aunque son los elementos más básicos los que se pretenden suplir, el gobierno incumplió de forma constante con los acuerdo de asistencia básica y por tanto el reacomodamiento social a las nuevas condiciones que crea el desplazamiento fue bastante compleja toda vez que las condiciones para tales efectos no estaban dadas.8

Asistencia Humanitaria en Sierra Leona

La agencia gubernamental de Sierra Leona para la atención a la población desplazada fue la Comisión Nacional para la Acción Social (NaCSA, por sus siglas en inglés), que desarrolló la Estrategia de Reasentamiento, en la parte de coordinación y con la ayuda de organismos internacionales se desarrolló la parte operativa.

Ahora se entrará a analizar la variables ; para el caso de la capacidad logística de los organismos estatales que prestaron la ayuda en la emergencia humanitaria de Sierra Leona, se puede evidenciar que para efectos de prestación de los servicios de asistencia, la acción del gobierno de SL se limitó fundamentalmente a la coordinación entre las entidades internacionales que facilitaron los medios para la prestación de la asistencia, por tanto se podría deducir que la capacidad logística era bastante limitado y por dicha razón tenía que mantenerse en el nivel de coordinación. Esto en parte se da por la escasa capacidad del Estado y del gobierno para el ejercicio de sus funciones, a través del conflicto.

Adicionalmente se ven serias falencias en el modelo de coordinación por cuanto se presentaron serios problemas en la prestación de la ayuda, al violar temporalmente la integridad personal de aquellas personas que eran reasentadas, al no facilitarle los medios necesarios en todos los momentos que comprendía su regreso a sus lugares de origen. Esto además se ve agravado por las presiones que se presentaron en cuanto al regreso, sobretodo bajo la amenaza de la terminación del programa de asistencia a los desplazados, y el posterior descuido de la población que se ve forzada a vivir en la indigencia, y que dada su nueva condición ya no se encuentra protegida por el programa de atención a desplazados.

En este sentido podemos observar que en general la población que es atendida por el gobierno y sus socios, considera que sus necesidades no son satisfechas suficientemente, y muchas veces las ayudas prestadas no son adecuadas.

Por otra parte una evidencia en la precariedad de la logística, se ve claramente en el desarrollo de la estrategia de reasentamiento "voluntario", en la que las personas tenían que llegar a sus lugares de origen por sus propios medios, en contraste con la estrategia de acompañamiento permanente en la que se le facilitaba a la población el transporte en el caso de ser necesario. Esto muestra claramente que si bien los organismos estatales no poseían la capacidad logística necesaria, los organismos internacionales tampoco, debido principalmente a la gran cantidad de población desplazada en razón del conflicto.

Existía una distinción clara entre la población que sería reasentada inmediatamente, y la que sería reasentada posteriormente, debido en gran medida a los casos de mutilación que se presentaron en muchas personas durante el conflicto.

Sin embargo no había una estrategia de atención a población de carácter prioritario, debido en gran parte a la cantidad de población desplazada, y a pesar de que se tenía en cuenta que había población joven entre las víctimas, no hubo una estrategia específica que estuviera encaminada a satisfacer las necesidades específicas de dicho grupo de población, por el contrario se descuidaron dichas necesidades, obligando muchas veces a este grupo de población a desplazarse nuevamente de sus lugares de origen, con el objetivo de conseguir trabajo, esto en el caso de los hombres, mientras que en las mujeres estas se vieron obligadas a ejercer la prostitución como único medio de supervivencia, debido a la falta de prevención que tuvieron para con dicho grupo de población.

Para el establecimiento de prioridades la estrategia desarrollada por el gobierno estuvo dada principalmente por las posibilidades de reasentamiento, puesto que uno de los principales problemas era garantizar la seguridad de las zonas en las cuales se reasentaban las personas, las prioridades se fueron dando de acuerdo a la región y no a las necesidades de la población ; las primeras poblaciones en ser reasentadas eran las pertenecientes a las zonas que el gobierno controlaba militarmente, y que se consideraban como zonas seguras para el reasentamiento, a diferencia de las zonas donde el monopolio de las armas no lo poseía el gobierno ; estas zonas tuvieron que esperar a la total asimilación de los acuerdos de paz firmados por todos los actores.

Este hecho es muy interesante por cuanto no se tienen en cuenta las necesidades de la población para ser objeto de la asistencia, sino mas bien esta es otorgada de acuerdo a la posibilidad de los organismos de prestar la asistencia, lo cual significa una inversión de los pasos de otorgamiento de la ayuda.

Por su parte el modelo de asistencia que se prestó a la población, estuvo fundamentado en la asignación de raciones de comida suficientes para dos meses, plásticos para la elaboración de refugios, utensilios de hogar y transporte cuando fue necesario. Sin embargo este modelo de asistencia no contemplaba el otorgamiento de herramientas para el trabajo de la tierra de la misma forma que semillas. En principio esta ayuda inicial era otorgada a cada una de las familias, para luego ser suministrada a través de organizaciones comunitarias.

A pesar de la implementación de dicho modelo, la ayuda no pudo cubrir otras necesidades de la población como hogar, trabajo, educación, salud y tierra ; esta situación estuvo en parte causada por la gran devastación que ocasionó el conflicto, en el cual se quemaron gran cantidad de aldeas, y las tierras no fueron debidamente asignadas.

Adicionalmente la estrategia de reasentamiento estuvo dada en razón de la capacidad del desplazado de movilizarse de nuevo a su lugar de origen, estableciendo claras diferencias en las estrategias de transporte. En parte uno podría analizar que la razón por la cual hubo muchos errores, es la concepción sobre la cual esta estructurada la comisión, y es la de una entidad que coordina las actividades que realizan diferentes ONG, que van encaminadas principalmente a la organización y auto solvencia de las comunidades, es decir, donde el Estado pierde el rol central de organizador de la sociedad y pasa a ser un mero gerente que coordina las acciones de todos sus ciudadanos, dificultando así el proceso de coordinación y de satisfacción de las necesidades de todas las comunidades debido a que existen comunidades que no se encuentran lo suficientemente organizadas como para subsistir por sí mismas.

Caracterización de los actores del conflicto en Colombia

Las FARC, son una guerrilla fundamentalmente campesina que tiene entre sus principales reivindicaciones una reforma agraria integral, que redistribuya la propiedad de la tierra. Adicionalmente son un ejército muy preparado que en los últimos años le ha propiciado al Ejército nacional duros golpes, sobre todo en el sur del país.

En general la presencia de las Farc esta difuminada por buena parte de los departamentos que componen el territorio nacional, sin embargo una visión mas profunda nos lleva a determinar que la presencia de las Farc es mas fuerte en el sur del país, con pequeños enclaves en otras regiones como el Urabá, en donde sus principales enemigos, los paramilitares les han ocasionado fuertes golpes, enfrentamiento que ha causado una gran cantidad de desplazados.9

Dentro de sus reglamentos internos, estas tienen disposiciones acerca del tratamiento de los civiles, que en parte están dirigidos a no ocasionar impactos en la población civil ; sin embargo y pese a dichas disposiciones sus acciones armadas si tienen efectos en la población, entre ellos el desplazamiento de grandes volúmenes de esta.

Por otra parte el ejército colombiano tuvo un desarrollo histórico que estuvo fuertemente influenciado por la lucha partidista que se vivió en la primera mitad del siglo XX, lo que hizo que su profesionalización estuviera marcada por las constantes pugnas que se presentaron entre liberales y conservadores. Posteriormente durante el período del frente nacional, las FFAA tuvieron un proceso de despolitización que se vio acompañado del incremento en la injerencia en materia de política de seguridad que tuvieron con ocasión del surgimiento de las guerrillas de corte marxista-leninista, a mediados de los sesenta, que coincide con el auge del frente nacional. Adicionalmente en la década de los setentas y ochentas con el ingreso del narcotráfico al conflicto se pretendió fortalecer a la fuerza pública con el fin de responder a las necesidades de seguridad, sin embargo también hubo roces entre el poder civil y la institución castrense por la designación de un general de la FAC como comandante de las FFAA, además de la designación de un abogado civil como procurador delegado para las FFAA. En general durante los años recientes las relaciones con la institución castrense se han visto fuertemente influenciadas por la ayuda militar que ha proporcionado EU, en el marco de la lucha contra las drogas, debido a que esto ha implicado un enfrentamiento entre la Policía y el Ejército por los recursos que han sido donados. Podemos ver cómo hay una transformación en el pensamiento que se ver reflejada también en la dimensión organizativa, con la creación de varias brigadas móviles, fuerzas de despliegue rápido (fudra), etc.10

Adicionalmente se encuentra el ELN, que siendo una guerrilla que surge también a mediados de los sesenta tiene otro tipo de reivindicaciones a las propuestas por las FARC, debido principalmente a sus diferencias en el origen y en sus bases. El ELN es bastante fuerte en el Magdalena medio, en donde llevó a cabo una labor de estructuración en torno al problema del sindicalismo petrolero, que posteriormente va a ser una de sus bases mas fuertes, además de la fuerza que le va a imprimir el problema de la explotación extranjera de petróleo.11 En este sentido es muy importante este radio de acción alrededor de Barrancabermeja, en el Magdalena Medio, por cuanto durante los años ochentas, el paramilitarismo, y su confrontación al ELN ha causado buena parte del desplazamiento que ha vivido Colombia en los últimos años, ya que estas dos organizaciones se han enfrentado a muerte por el control de tan importante corredor estratégico, como lo es el río y su zona de influencia. Los acontecimientos que se han presentado en los llamados montes de María en el sur de Bolívar son la muestra de esta situación, ya que estos llegan a Barranca, además del enfrentamiento armado entre dichos actores en el casco urbano de dicho municipio.

Finalmente el fenómeno paramilitar tiene también mucho que ver con el problema del desplazamiento forzado en el territorio colombiano, ya que dentro del conflicto que entabla con los grupos guerrilleros, los mas afectados por lo regular son las personas que se encuentran en medio de las hostilidades, los desplazados. En este sentido, un primer acercamiento a los paramilitares, redunda en la idea de que al permanecer en el conflicto sus acciones necesariamente van a generar el desplazamiento forzado me miles de personas, por tanto, entrar a cuestionar su comportamiento frente al respeto o no de la asistencia humanitaria se topa inmediatamente con el hecho de que son ellos mismos quienes producen la emergencia, luego de por si, ya hay que cuestionar a este grupo dentro del escenario de la asistencia a desplazados.

"La expansión del paramilitarismo y la ola de terror que promueven en regiones militarizadas o declaradas zonas de orden público, el incremento de las acciones de la guerrilla en campos y ciudades (...) son hechos que agravan la crisis y por ende el desplazamiento forzado (...) esta migración genera cambios bruscos en la tenencia de la tierra que tienen relación con procesos violentos de contrareforma agraria, además de afectar la producción agropecuaria y la calidad de vida de los campesinos desplazados."12

El respeto por las leyes de asistencia humanitaria, da a los actores del conflicto cierta credibilidad y sustento político, el caso de los paras no es una excepción ; sin embargo al promover ellos el desplazamiento, su actitud sobre la asistencia humanitaria se desarrolla de forma ambigua : entre dejar que la asistencia pueda ser prestada y así no desprestigiarse mas de lo que lo están, y entre continuar desplazando población y por ende agravando mas la situación de las personas desplazadas y la imposibilidad de aplicar el modelo.

Asistencia humanitaria en Colombia por parte del Estado (RSS)

El Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada -SNAIPD- coordinado por la Red de Solidaridad Social (RSS), esta "constituido por el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención integral de la población desplazada"13. Esto quiere decir, que en un primer momento es la RSS la entidad que desde el marco de la institucionalidad estatal regula todo lo concerniente al tema de la asistencia humanitaria proporcionada por el Estado, pero a su vez es el máximo ente coordinador de las diferentes entidades que se encuentran también vinculadas en la formulación de la asistencia humanitaria a la población desplazada. La información que provee la RSS para la atención de la población desplazada, se constituye como la base para el diseño de los planes, programas y proyectos y sus diferentes componentes : prevención, atención humanitaria de emergencia y acciones de reincorporación de la población a estructuras sociales. Así mismo, permite hacer el seguimiento a las distintas acciones que las entidades del SNAIPD realizan en beneficio de los desplazados, con el fin de mitigar el daño ocasionado por el desplazamiento. En términos generales, el sistema está orientado a facilitar a esta población el restablecimiento de una nueva vida en condiciones dignas, mediante el tratamiento de la emergencia de forma oportuna y eficiente ; fundamentalmente, este sistema de asistencia se enfoca bajo tres principios fundamentales :

- "Ser de carácter descentralizado, para responder adecuadamente a las diferentes necesidades, capacidades e intereses poblacionales y territoriales de quienes han sido afectados por el desplazamiento ;
- Contar con mecanismos eficaces de coordinación entre instituciones públicas nacionales, regionales y locales, organizaciones no gubernamentales, el sector privado y organismos internacionales, de modo que se logre un mayor impacto en beneficio de las poblaciones afectadas ;
- Incorporar la participación de las familias y de las comunidades afectadas directa e indirectamente por el desplazamiento forzado en la toma de decisiones, la gestión de las acciones y el control social sobre las áreas"14

En este sentido, es claro que lo que interesa en un primer momento es la forma descentralizada como el Estado Colombiano intenta asistir a los desplazados por la violencia ; puede encontrarse en un primer momento el Comité Departamental para la Atención Integral a la Población Desplazada "Los Comités departamentales son, por excelencia, las instancias articuladoras del Sistema, de la política y de la asignación de los recursos en su territorio ; son alimentados por los comités municipales y distritales y tienen como insumos básicos las iniciativas identificadas en las mesas permanentes de trabajo con población desplazada, como escenarios de participación ciudadana en condiciones de equidad"15 Así, dentro del escenario de asistencia humanitaria a desplazados, estos comités departamentales son los entes técnicos de todo el proceso de asistencia, esto es, que al realizar funciones como las de diagnóstico y monitoreo, asesoría técnica, coordinación interinstitucional, difusión y capacitación, se constituyen como "los vasos comunicantes" del proceso de asistencia desde el nivel central y hasta los niveles municipales. En segundo lugar se encuentran las Comités Municipales y Distritales para la atención integral a la población desplazada ; por ser las instancias político-administrativas más cercanas a la población, están llamadas a buscar la coordinación entre los entes departamentales y nacionales, así como entre la sociedad desplazada. "Cada comité Municipal o Distrital deberá formular su Plan Integral Único para la atención y prevención del desplazamiento en su correspondiente municipio o distrito. Para hacerlo, partirá de las necesidades planteadas por las mesas de trabajo permanente con la población desplazada y el diagnóstico municipal y Distrital (...)"16 Dentro de este escenario descentralizado encontramos también las Mesas Permanentes de Trabajo con la Población Desplazada ; son las principales instancias de participación por parte de la población y del apoderamiento y seguimiento de los proyectos que se viabilizan a través del SNAIPD, su objetivo fundamental es empoderar a la población afectada por el desplazamiento y garantizar su visibilidad y acción en las estrategias dirigidas a la búsqueda de soluciones a su problemática. Finalmente, dentro del nivel descentralizado para la asistencia humanitaria a desplazados por parte del Estado, se encuentran las Unidades de Atención y Orientación (UAO) ; conformadas como espacios interinstitucionales, su función es planificar, organizar y articular la oferta institucional de atención a la población desplazada por el conflicto armado.

"Esta estrategia fue diseñada para atender el desplazamiento individual y familiar en las ciudades capitales, en donde se concentra un alto porcentaje de la demanda de los diferentes servicios"17.

Hasta aquí está representado todo el andamiaje institucional del Estado a la hora de fortalecer el proceso de asistencia humanitaria hacia los desplazados ; dentro del marco de la descentralización es pertinente resaltar el hecho que la RSS se constituye en el ente coordinador de todo el proceso y logra acercarse hasta el nivel más profundo del nivel centralizado, el municipio, con lo cual, "pareciera" que la asistencia prestada por el aparato estatal es efectiva.

Además de realizar la coordinación al interior de las organizaciones estatales, la RSS debe coordinar el accionar de otras entidades independientes del aparato de Estado ; depende del aspecto que se quiera atender, el Estado (la RSS) debe coordinarse con otras organizaciones, en el caso de la asistencia humanitaria "La necesidad humanitaria mejor atendida de los desplazados ha sido la entrega de alimentos por los tres meses que estipula la ley. La RSS y el CICR siguen prestando asistencia humanitaria a través de su acuerdo de cooperación para los desplazamientos masivos. En ocasiones, la Diócesis local complementa esta asistencia. Sin embargo, los desplazamientos individuales no disponen de una asistencia de atención tan organizada. En términos generales, la RSS atiende a los desplazados individuales en centros urbanos por medio de una ONG operadora o, si existe, por medio de la UAO. El problema se presenta si no hay presencia de la RSS en un centro urbano determinado con presencia de desplazados, así como en el caso de desplazamientos individuales en el área rural."18 Cuando se quiere entrar a analizar el papel de cada uno de los organismos que presta asistencia humanitaria, es realmente complejo definir si sus acciones son o no coordinadas ; dentro del esquema teórico es claro que existe concordancia en las acciones que se realizan, pero en la práctica es muy difícil saber si la asistencia que se presta es realmente coordinada.

"El CICR es una de las principales organizaciones humanitarias que se ocupa de los desplazados internos, pero no es la única. Por ello, además de desempeñar su cometido específico como intermediario neutral e independiente en situaciones de conflicto armado, se preocupa por mejorar la complementariedad en la labor de los componentes del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, de las Naciones Unidas y de las organizaciones no gubernamentales. (...) Más allá del apoyo de las organizaciones humanitarias, es importante recalcar que la responsabilidad de prevenir y tratar los problemas derivados del desplazamiento interno, incumbe, en primer lugar, a las autoridades nacionales. Son ellas quienes deben garantizar, en la medida de lo posible, la protección y asistencia de las personas desplazadas en el propio país."19

Para el caso del CICR, desde 1996 se viene aplicando un modelo de asistencia humanitaria para la población víctima del conflicto armado en Colombia ; tiene la ventaja frente a otras organizaciones que trabajan en el país, ya que mantiene una presencia constante en los lugares del conflicto con lo cual se facilita la asistencia de emergencia, esto es, la que se realiza en los tres primeros meses del desplazamiento, en la que se le suministra a la población lo necesario para subsistir ; esto se realiza de forma coordinada "(...) La complementariedad se refiere, por una parte, al tipo de asistencia entregada (alimentaria, no alimentaria, alojamiento, educación, etc.) y, por otra, a la fase de atención (emergencia, transitoria o de rehabilitación)."20

Queda claro pues, que lo realmente importante dentro del escenario de la asistencia humanitaria a los desplazados en Colombia, está en su mayor parte supeditado al hecho de una buena acción del Estado, en la medida en que este además de ser el directamente responsable del desplazamiento, es quién debe velar porque haya una coordinación exitosa entre los distintos organismos de atención.

Por otra parte, resulta de suma importancia analizar el tema de la atención humanitaria, por cuanto debe quedar claro qué se entiende por dicho concepto21, ya que una vez identificados los actores y su importancia en la implementación de la ayuda y luego de caracterizar el término de forma clara, queda por definirse cual es la población objeto de la asistencia, como último elemento que complementa el modelo de asistencia en Colombia a los desplazados. Así la atención humanitaria está clasificada por tipos : ayuda o atención inmediata y atención humanitaria de emergencia.22 La primera se presenta desde el momento mismo en el que se conoce el desplazamiento, mediante declaración por parte de la población desplazada ante el ministerio público ; en un periodo máximo de quince días la Red debe incluir en el registro único de población desplazada a los hogares afectados ; en cuanto a la segunda, cabe resaltar el hecho de que intenta ser un poco más amplia tanto en cuestiones temporales como en cuestiones de prestación de servicios23. Cabe insistir en el hecho de que la asistencia que realiza la RSS, esta vinculada de forma creciente con el programa de ONG operadoras de atención humanitaria contratadas bajo el esquema de administración delegada de recursos.24

La asistencia humanitaria en Colombia es coordinada bajo dos esquemas básicos, el primero alude a un enfoque poblacional en cuanto que el segundo lo hace dentro del esquema territorial.

"El enfoque es poblacional en tanto analiza las problemáticas y alternativas de desarrollo desde la perspectiva de los distintos grupos involucrados, a partir del reconocimiento de que estos tienen problemas, intereses e interpretaciones particulares que, por eso mismo, requieren atención diferencial ; y es territorial en tanto considera las diferencias y particularidades de las diversas regiones de Colombia."25

Dentro de este esquema de atención diferencial, es necesario tener en cuenta en un primer lugar la caracterización de la población desplazada ; en este sentido, los comités municipales, distritales y departamentales son los encargados de caracterizar a la población desplazada26 dentro de los territorios afectados e iniciar así el trabajo conjunto con las demás entidades que participan del proceso (Diócesis del sector, CICR, Cruz Roja Colombiana, ONG contratadas etc.) A partir de la caracterización de la población afectada, es necesario indagar sobre las dificultades sociales, culturales y económicas que impidan generar una correcta asistencia a la población desplazada27.

En términos generales, una de las partes más importante dentro del escenario de la asistencia humanitaria, es lo que se refiere al tema de la identificación de los desplazados, por cuanto, dentro de un país como Colombia, en el que la crisis humanitaria es profunda, y por momentos logra entre-mezclarse con la vida cotidiana del país, resulta pertinente identificar a aquellas personas que realmente necesitan el servicio de asistencia por causa de desplazamiento ; utilizar los criterios que usa el gobierno nacional -territorial y poblacional- y las entidades descentralizadas que acompañan el modelo de asistencia a desplazados, da muestra de que el Estado colombiano ha logrado acaparar dentro del "modelo" a la gran mayoría de las personas que sufren el flagelo del desplazamiento forzado, sin embargo, el conflicto armado en Colombia es estructural y la emergencia humanitaria también lo es ; por tanto, si se analiza la descripción que líneas arriba se ha hecho sobre el modelo de asistencia humanitaria a desplazados por parte del Estado colombiano pareciera que no es necesario preguntarse el por qué de desplazados por la violencia en las principales capitales del país o por que de la crisis humanitaria de Colombia con un modelo tan estructurado y confiable como el que se tiene. La verdad es que la emergencia humanitaria supera la aplicabilidad del modelo y que el desplazamiento forzado al igual que la guerra (como aspectos co-relacionados) son elementos difíciles de solucionar razón por la cual el modelo aunque se implemente con éxito carece de verdaderas posibilidades para implementarse a cabalidad.

Análisis comparativo de las variables a utilizar

Análisis Comparado Guatemala - Colombia

La primera variable para comparar es la estructuración de Estado frente a la prestación de la asistencia humanitaria ; Si bien en Colombia la prestación de la asistencia humanitaria se realiza obedeciendo a un criterio de descentralización, en el cual, tanto departamentos, como municipios tiene cierto margen de libertad y autonomía para la toma de decisiones referentes a la asistencia, logrando así una efectividad mayor en la prestación de los servicios, en tanto de la disposición del Estado guatemalteco para contrarrestar las emergencias del desplazamiento, no es desarrolla precisamente bajo la lógica de la descentralización, sino a través de la creación de entidades especializadas cada una de ellas en temas concreto de asistencia a la población desplazada, vale la pena retomar elementos importantes de cada uno de los modelos y determinar una sugerencia para la mejor implementación de la asistencia humanitaria a desplazados en Colombia por parte del Estado. En este sentido, es innegable que el modelo descentralizado que maneja el Estado colombiano para procurar una asistencia más oportuna merece un amplio reconocimiento por cuanto permite una conexión desde el nivel central, pasando por los niveles departamentales y municipales, hasta llegar a la misma población ; por el contrario, si bien Guatemala es un país pequeño, carece de un esquema institucional descentralizado, lo que le hubiera permitido (dentro de la misma lógica colombiana) generar una mayor conexión entre los diferentes sectores vinculados al proceso. Por otra parte, la ventaja del modelo guatemalteco sobre el colombiano, radica en el hecho de que en el primero, la creación de entidades especializadas en "temas puntuales de atención" a la población desplazada, debió -en teoría- generar un esquema en donde la prestación del servició fuera mucho más organizada, limitando la posibilidad de superponer funciones de asistencia entre una y otra organización, hecho que se puede dar de forma recurrente en nuestro país, dada que tal diferenciación no existe y varias unidades organizacionales pueden dar cumplimiento a las mismas funciones.

Por lo tanto se recomienda al gobierno Colombiano, en aras de mejorar su esquema de atención institucional a la población desplazada, conservar en primer lugar, el modelo descentralizado que viene manejando ya que se considera efectivo a la hora de prestar asistencia ; sin embargo, se sugiere al gobierno, tomar el aporte de la asistencia en Guatemala, en el sentido crear instituciones que presten funciones específicas y determinadas, con el fin de evitar posibles superposiciones de funciones y así hacer del modelo -por lo menos en su parte institucional- un elemento más eficaz.

La segunda variable a comparar es lo concerniente a la delimitación de la población objeto de la asistencia. Tanto en el modelo colombiano como en el de Guatemala, se hace énfasis en la asistencia a la población más vulnerable que ha sido desplazada ; es así como se presta especial atención a las mujeres embarazadas o cabeza de hogar, a las niñas y niños, al adulto mayor y por lo general se busca preservar en núcleo familiar como el elemento clave para mantener una unidad comunitaria. En este sentido, cabe recordar los criterios que para el modelo colombiano se utiliza a la hora de definir la población objeto : territorial y poblacional. Estos a su vez pudieron haber sido los elementos que determinaron la escogencia de la población objeto en Guatemala aún cuando no se percibieran de forma implícita. En este sentido, ambos modelos parecen identificar la población objeto atendiendo en primer lugar, a realizar una asistencia a las personas que más lo necesitan, y en segundo lugar, al carácter territorial y poblacional con lo que se incluye para ambos casos un concepto muy interesante : el hecho de que la asistencia humanitaria no puede ser homogénea sino que debe realizarse obedeciendo a los parámetros heterogéneos de la sociedad.

En este sentido, se sugiere al gobierno colombiano, tomando como ejemplo lo acontecido en el conflicto guatemalteco, aplicar en términos reales los parámetros establecidos para definir la población objeto, esto es, que si para el caso de Guatemala, un país de mayorías indígenas, se priorizó sobre aquellos aspectos que realmente las diferentes "etnias" necesitaban, aludiendo a un criterio de tradición y cultura, para el caso colombiano es conveniente interpretar la población objetivo bajo la heterogeneidad de la tradición y cultura de las personas desplazadas, y así priorizar y profundizar en términos reales sobre una asistencia basada en la equidad, pero tomando en cuenta las diferencias de las personas que las necesitan.

La tercera variable que se quiere comparar, es la prioridad que el modelo tiene para profundizar en la solución de determinado problema. En este sentido, es clara la profundidad del modelo guatemalteco en el tema de la adjudicación de tierras, en parte presionado por la insistencia de la población ; aunque recoge otros elementos básicos de toda asistencia humanitaria, esa es su prioridad. Para el caso colombiano por el contrario, es la asistencia básica sobre lo que está basado el modelo, de ahí que una de las modalidades de asistencia, la más inmediata, sea llamada asistencia de emergencia, no queriendo decir con eso que un intento más profundo para solucionar los problemas del desplazamiento, no se ponga en práctica.

Por tal motivo, es claro que las condiciones socio/políticas y económicas de Colombia, dificultan de forma casi total una asistencia más profunda a la población desplazada, sin embargo, no está demás hacer la recomendación en el sentido de profundizar en elementos estructurales, tales como la adjudicación de tierras, que aunque en Colombia se realiza, podría tener un poco más de prioridad dentro del escenario de una asistencia a más largo plazo.

Finalmente, la última variable a comparar es el modelo asistencial como tal, el cual, luego de analizadas las anteriores tres variables y lo expuesto en cada modelo queda mucho más claro para cada uno de estos países. Así, en términos generales el modelo colombiano por lo menos en lo que concierne a su estructura institucional, y su capacidad de operacionalización de la ayuda, parece muy superior al modelo guatemalteco ; sin embargo, este último tiene su fortaleza -lo que se constituye en una debilidad para el Colombiano- en lo referente a la identificación cultural y social de los desplazados en su territorio. Aunque dicho modelo tuvo grandes inconvenientes, por cuanto la sistematización de los desplazados nunca se llevó a cabo, llevando a errores como el de la confusión de personas desplazadas con insurgentes, lo cierto es, que la asistencia en Guatemala logró percibir de forma mucho más diferenciada las necesidades de la población dentro de su heterogeneidad cultural y satisfacerlas según necesidades particulares.

En conclusión, se sugiere al gobierno colombiano, mantener y profundizar en aquellos aspectos que se han destacado dentro de su modelo de asistencia, así como atender las recomendaciones que aquí se formulan y tener en cuenta las experiencias de otros modelos de asistencia para mejorar el suyo propio y brindar a la población desplazada las mejores condiciones humanitarias posibles.

Análisis comparado Sierra Leona - Colombia

La primera variable tal y como ha sido desarrollado el trabajo corresponde a la organización estatal que realiza el trabajo con desplazados ; en Colombia la red de solidaridad social es una entidad que se encarga de otorgar la ayuda necesaria a la población desplazada, en materia de alimentos, refugio, etc, a través de la coordinación entre las distintas ONG que a su vez realizan trabajo con desplazados -CICR, CODHES- pero no acompaña la evolución final del proceso de reasentamiento en la medida en que una vez reasentados la RSS, se desentiende de estos ; por otra parte en Sierra Leona, la Unidad de Reasentamiento y Reintegración, dada la escasez de fondos, tuvo que mantener a parte de la comunidad desplazada en comunidades receptoras de carácter transitorio, situación por la cual tuvo que monitorear las relaciones entre las comunidades desplazadas y sus "anfitriones". En este sentido valdría la pena tomar en cuenta el modelo de Sierra Leona, y se le recomienda al gobierno de Colombia, la realización de acompañamientos de largo alcance a las comunidades desplazadas que han sido reubicadas, debido a que permite la identificación de problemas que puedan tener dichas comunidades, y que a mediano plazo podrían causar serios problemas dentro de la estrategia de atención a desplazados y reinsertados.

La existencia de grandes cantidades de desplazados en el caso de Sierra Leona pudo haber tenido injerencia en el hecho de que allí no exista una estrategia encaminada a priorizar a determinada población, excepto aquellos mutilados y afectados físicamente por el conflicto ; en Colombia por el contrario hay una estrategia específica de priorización de las poblaciones a atender, como es el caso de mujeres cabeza de familia, que si bien existen en el caso de Sierra Leona, no tienen la importancia que revierte dicha condición en el caso colombiano. Por el contrario el caso de Sierra Leona prioriza de manera importante la atención a la población mutilada, sin embargo, esta prioridad la materializa de una manera muy particular, puesto que dichas personas no son específicamente repatriadas a sus lugares de origen, sino muy por el contrario, estos permanecen en los asilos especializados en este tipo de poblaciones, además de que dichas disposiciones se encuentran por ley, ya que se encuentra expresamente prohibido la repatriación de los mutilados hasta tanto no se encuentren en una situación de considerable recuperación o en determinado caso de funcionalidad. La estrategia desarrollada por el gobierno colombiano no tiene este tipo de características, debido también a que dentro del conflicto colombiano no se ha presentado la existencia de afectados físicos a gran escala, tal y como sucedió en Sierra Leona. Sin embargo es rescatable de la experiencia de este país, que existen ciertas condiciones bajo las cuales el retorno no es la mejor opción y por tanto debe existir la alternativa para que las personas puedan desarrollar su vida normalmente, o al menos facilitarles las condiciones para que el retorno vuelva a ser la mejor opción a escoger por parte de los afectados. Se recomienda al gobierno el estudio de las posibles condiciones bajo las cuales el retorno no sea la mejor opción -traumas emocionales, físicos, señalamientos- con el fin de generar las condiciones que permitirían la incorporación de esta población de nuevo a la vida que llevaban antes de que ocurriera su desplazamiento.

Finalmente el modelo asistencial de ambas experiencias, nos remite en últimas a diferentes modelos de Estado que se ven reflejados en cada una de las estrategias.

En el caso de Sierra Leona el modelo asistencial se basa fundamentalmente en iniciativas de la comunidad con el objetivo de desarrollarse, y en este sentido la estrategia apoya financieramente a las comunidades que tengan proyectos encaminados al desarrollo de la región, no sin antes cumplir con ciertos requisitos de viabilidad tanto financiera como técnica ; esto por el contrario contrasta con el modelo asistencial que se mantiene en Colombia, en donde la entidad gubernamental, a pesar de que no maneje la totalidad de los recursos que implica la atención a la población desplazada, realiza una intervención mucho mayor en el proceso de atención.

En el modelo colombiano la RSS se encarga de gestionar una gran cantidad de recursos provenientes del presupuesto estatal, con el objetivo de atender a la población que ha sido desplazada, y simultáneamente realiza las labores de coordinación, que aunque en ciertas ocasiones no sea lo suficientemente satisfactoria, no reduce su papel a simple intermediario técnico entre organismos de crédito y las comunidades desplazadas.

La Unidad de Reasentamiento y Reintegración, en SL, juega un papel mas de administración de los recursos que deben ser enviados por la comunidad internacional para la atención a la población que los requiere.

En este sentido se le recomienda al gobierno colombiano, reforzar el proceso de coordinación de la entrega de la ayuda, a pesar de que dicha labor sea difícilmente realizable, no puede descuidarse. Adicionalmente se debe mantener el compromiso de atender a la población desplazada por parte del Estado, por cuanto es deber de este velar porque a sus ciudadanos se les respeten sus derechos, que con una situación como tal se ven altamente vulnerados. Lo contrario sería evadir responsabilidades propias de un Estado, además de que pondría en riesgo la recuperación de la población, por cuanto esta se vería desprotegida y dejada a su suerte.

Conclusiones

Una primera conclusión que puede enmarcar el desarrollo de la asistencia en Colombia, es el hecho de que esta, institucionalmente hablando y dentro de una perspectiva comparada es una de las más desarrolladas dentro del esquema de países que conservan problemas de asistencia humanitaria, relacionadas con el conflicto en general, y con el desplazamiento forzado en particular. Sin embargo, esto contrasta con el hecho de que al permanecer inmerso dentro del escenario del conflicto, la asistencia humanitaria carece de mejores condiciones para poder mostrar sus "bondades" tal y como pudo haberlo hecho en otros lugares (países), ya que, por razones obvias, el conflicto acapara de forma mucho más amplia el escenario real de los acontecimientos, con lo cual la ayuda humanitaria termina perdiéndose dentro de la disputa político/militar por el poder.

Ligado a esto, es claro que aunque países como Guatemala y Sierra Leona, tenían frente a Colombia ventajas estructurales en cuanto a la asistencia humanitaria, así como también grandes desajustes en comparación con el modelo nacional, lo cierto del caso es que para aquellos países, el hecho de haber llegado a la firma de determinados acuerdos de paz, les dio la posibilidad de implementar de una forma más real y clara el modelo de asistencia, esto es, lograron "superponer" la asistencia humanitaria al conflicto, ya que este había dejado de ser estructural ; para el caso colombiano en cambio, en donde el conflicto ya es algo con lo que las personas deben convivir, el modelo humanitario, sea todo lo bueno que pueda ser, siempre, mientras haya conflicto, va a estar en un segundo plano, con lo cual la asistencia nunca tendrá un verdadero apoyo institucional, sino un apoyo social, quizá el más importante, ya que el conflicto permea totalmente la existencia de la sociedad en Colombia.

A pesar de la existencia de modelos de asistencia humanitaria que supuestamente satisfacen las necesidades de las poblaciones desplazadas, al menos en el papel, valdría la pena plantear la pregunta de por qué se siguen presentando emergencias humanitarias en países como Colombia y Sierra Leona, en donde la estrategia del Estado se encuentra bien fundamentada desde el ámbito jurídico, y creemos que la respuesta está en la operacionalización de dichas estrategias. El problema ahora es poner en práctica lo que ya se hizo en el papel, cosa que no se esta haciendo y que es urgente para resolver las crisis humanitarias, por tanto hay que buscar una profundización en materia de cooperación con el resto de entidades que cumplen una labor humanitaria con el fin de suplir las necesidades de la población desplazada. 

* * *

Anexo 1

Desde el año 2000 funcionan el algunos municipios del país la estrategia de contratación del ONG operadoras de atención humanitaria, bajo el esquema de administración delegada de recursos.

Esta estrategia se caracteriza por :

"prestar atención humanitaria a familias y personas a quienes el Estado no había brindado dicha atención, en ciudades que son principalmente receptoras de población desplazada ;
prestar atención oportuna y de calidad en ciudades con alta recepción de población desplazada ;
cualificar o crear capacidad instalada en ONG para atender a población desplazada, de acuerdo con las particularidades relativas al género, la edad y la etnia ;
adelantar un trabajo conjunto entre las ONG y la Red de Solidaridad Social, que le ha permitido a ésta crear alianzas estratégicas con el sector no gubernamental ;
formular planes operativos concretos de atención a la población desplazada, como guía para la ejecución de los contratos entre la Red de Solidaridad Social y las ONG operadoras de la atención humanitaria ; (...)28"

Dado que el desplazamiento lejos de ser un fenómeno en disminución, aumenta de forma progresiva, se ha querido generar un mecanismo que permita la ampliación de esta estrategia, con el fin de cumplir la demanda de atención humanitaria individual y familiar en los principales municipios receptores de población desplazada. Para esto en necesario desarrollar las siguientes actividades.

Por parte del nivel central :

"Elaborar un instrumento para el procedimiento de convocatoria, recepción y evaluación de las propuestas de las ONG interesadas en trabajar con la Red de Solidaridad Social bajo el esquema de administración delegada ;
Revisar y ajustar los términos de referencia para la contratación de las ONG, teniendo en cuenta la experiencia de los contratos en marcha y las recomendaciones surgidas de su evaluación. Igualmente, incorporar criterios para dar un enfoque poblacional a la atención humanitaria. Los términos de referencia deben asegurar que las propuestas incluyan un protocolo de atención social ;
Seleccionar cuales ONG se encontrarán y comunicar esa decisión al comité territorial.
Por parte de las Unidades Territoriales de la Red :
Identificar en el departamento las ONG interesadas en trabajar con la Red bajo el esquema de administración delegada y convocarlas a la presentación de propuestas ;
Evaluar las propuestas presentadas por las ONG, emitir un concepto técnico y remitirlo al nivel central ;
Participar activamente en los comités activos de los contratos, instancias conformadas por la Red de Solidaridad Social y las ONG operadoras para hacer el seguimiento al contrato y tomar decisiones relacionadas con el mismo ;
Garantizar la coordinación y el intercambio de información entre la Unidad de Atención y Orientación -AUO- en las ciudades en donde esta exista, la ONG operadora y los Comités para la Atención Integral a la Población Desplazada.29

Anexo 2

Para la caracterización de la población desplazada es necesario tener en cuenta :

"Identificar el Número de niños, niñas, mujeres, hombres, jóvenes, adultos mayores y miembros de comunidades indígenas o afro colombianas.
Identificar los elementos particulares que diferencian a unos grupos de otros, teniendo en cuenta los aspectos económicos, culturales y sociales, los roles, la división del trabajo, las necesidades y los intereses. Igualmente, es importante reconstruir la situación del grupo antes del desplazamiento y examinar la posterior, con el fin de precisar los cambios y los impactos positivos o negativos sobre individuos, familias y comunidades.
Especificar las condiciones de vulnerabilidad de cada uno de los grupos (interrupción del proceso educativo de niños y niñas ; cambio de roles y aumento de la violencia intrafamiliar, entre otros). Así, por ejemplo, en el caso de las mujeres desplazadas de zonas rurales, la vulnerabilidad puede estar relacionad con el hecho de tener que asumir el sostenimiento del hogar en espacios urbanos ; en el de los hombres, con no encontrar opciones laborales acordes a su vocación productiva ; en el de los niños, con la desvinculación del sistema escolar ; y en el de los indígenas, con la separación del territorio que constituía el eje de su identidad.
Poner en claro las demandas específicas de cada grupo. Las mujeres, por ejemplo, pueden requerir servicios específicos para atender a sus hijos o a los adultos mayores a su cargo mientras trabajan ; los hombres, programas de reconversión laboral que les permita adquirir habilidades para trabajar en el ámbito urbano ; las niñas y los niños, la vinculación a espacios escolares ; y la población indígena, la consolidación de prepuestas de retorno en el plazo más corto posible."30

 

Notes

1 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), Bogotá, 18 DE NOVIEMBRE DE 2002.

2 Also in broad terms, while refugees and the CPRs [Communities of People in Resistance] have been resettled, reports indicate that a substantial part of the internally displaced have yet to receive the attention they require. One of the obstacles in this regard is that many of the displaced are not recognized as such ; they remain dispersed and live in conditions of poverty and marginalization. For those who are recognized, the cessation of operations of the National Commission for Attention to Repatriates, Refugees and the Displaced, and the pending withdrawal of the UNHCR from reintegration efforts (in mid-2001) gives rise to uncertainty in terms of sources of support. (IACHR 6 April 2001, Chapt. XIV, para. 16).

3 www.idpprojet.org

4 According to UNFPA, "El grupo que se considera más difícil de cuantificar es el de la población desplazada, debido a que cabe la posibilidad de incluir en ella, voluntariamente o no, al migrante económico, y porque aún cuando se la pueda identificar no es posible determinar en qué momento un desplazado deja de considerarse o de ser considerado como tal. Se considera que de todos los grupos de población residente desarraigado para los cuales se practican estimaciones, es este el que cuento con el mayor nivel de error y aquel cuyas cifras es preciso considerar con mayores precauciones." (UNFPA May 1997, p. 30).

5 "EI Consejo Nacional de Desplazados de Guatemala (CONDEG) exige al gobierno que cumpla con otorgar el 50 % de los 100 millones de quetzales que adeuda para este año al Programa de Población Desarraigada y Desmovilizada, sin hacer ningún recorte a estos fondos ya comprometidos. Manifiesta la organización que después de un largo proceso de negociaciones y gestiones, y una medida de presión realizada el 29 de marzo de 2001, el gobierno asumió el compromiso de asignar 100 millones de quetzales al Programa de Vivienda de la Población Desarraigada y Desmovilizada, que beneficiaria a 5 mil 748 familias de 103 comunidades del país. Agrega que en junio recibió el 50 % de los fondos, pero el programa se encuentra estancado, porque no se ha hecho el segundo desembolso para continuar con los proyectos de construcción. Además, hace algunos días supo que se hizo un recorte al programa, por unos 22 millones de quetzales. El tema de la tierra es otro gran problema que enfrentan agrupaciones indígenas, campesinas y desarraigadas, que no han tenido una respuesta positiva y ágil por parte del Fondo de Tierras (FONTIERRA), para el acceso, la regularización y la legalización de las tierras que ya poseen."

6 "[...] el Decreto 1551 [...] permitía que las tierras nacionales bajo su jurisdicción [of the State] regresaran al Estado en la eventualidad que fueran abandonadas "voluntariamente" por más de un año (artículos 114 y 115). Está cláusula de "Abandono Voluntario" fue la utilizada por el INTA [Instituto Nacional de Transformación Agraria] para justificar la entrega de tierras de la población desarraigada a nuevos ocupantes, creando las bases para nuevos conflictos por la doble o triple titulación o asignación de las mismas tierras. Ninguna institución tomó en cuenta los derechos de los parcelarios desplazados, que fueron vistos desde la perspectiva militar como los causantes y no como las víctimas de la violencia.

Esta situación deliberadamente, se convirtió en un obstáculo para la repatriación de grupos familiares al no estar en posesión de sus propiedades, pues muchas de las comunidades abandonadas, tenían nuevos ocupantes. Fue hasta 1989, cuando el INTA reconoció la naturaleza no voluntaria del desplazamiento y dio marcha atrás a esta política.

No es de extrañar entonces, que la primera demanda de la población desarraigada fuera la recuperación de sus tierras, aún cuando no pudieran comprobar ser los legítimos propietarios, pues otras personas habían titulado a su favor las tierras que aparentemente fueron "abandonadas'" También se perdió una gran cantidad de documentación, cuando poblaciones enteras fueron quemadas y los archivos que amparaban la tenencia de la tierra se perdieron. El Programa de Desarrollo para Desplazados, Refugiados y Repatriados en Centroamérica (PRODERE) detectó casos de 3 títulos extendidos sobre una misma parcela, emitidos durante diferentes gobiernos.

La solución para el problema de tenencia de la tierra de la población desarraigada se enfrentó a partir de 1992, con los Acuerdos del 8 de octubre que básicamente indicaban que el Gobierno se comprometía a comprobar los derechos de posesión de los refugiados que carecieran de la documentación respectiva. [...]

Con la firma del Acuerdo de Reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado, en junio de 1994, los beneficios de la tenencia de la tierra, se extendieron a los diferentes grupos de población desarraigada. [...] [E]ste acuerdo no entró en vigencia sino hasta la firma de la Paz (29/12/1996), [...]." [...]

"La forma de tenencia de la tierra en los casos de las poblaciones desarraigadas, varía dependiendo del tipo de organización de que se trata, pero en términos generales es la figura jurídica de la comunidad (Asociación, Cooperativa, Comité) a quien se adjudican las fincas compradas. La comunidad paga la finca. Pero el sistema de producción, continúa siendo colectivo." (Fundación Arias September 2000, pp. 9-11) Tomado de www.idpproject.com

7 "However, many communities do not have full access to such basic services as education and health care, or to basic infrastructure such as access roads, potable water, electricity or housing assistance. The Assembly of Civil Society has expressed great concern that the State has failed to ensure resettlement in conditions of dignity with sufficient access to basic services. Many continue to face hunger, disease and desperation. While the Agreement on Resettlement gives special priority to the needs of female-headed households, widows and orphans, due to the special losses they sustained by reason of the conflict and consequent uprooting, these groups continue to be especially disadvantaged in terms of their conditions of life. It must also be noted that the internally displaced who have not been incorporated in formal resettlement efforts, and who are dispersed in conditions of poverty and marginalization, are among the least recognized and most vulnerable members of this population." (IACHR 6 April 2001, Chapt. XIV, para. 17, 31-33).

8 La integración productiva de la población desarraigada y la incorporación definitiva de los desmovilizados ha sido retrasada también por la falta de avances en el cumplimiento de otros acuerdos, especialmente el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria (A/50/956, anexo), y en particular lo relacionado con la implementación de una política de desarrollo rural integral que permitiría consolidar estos procesos.

"En este sentido, sería necesario el esfuerzo y voluntad del Gobierno para agilizar estos proyectos productivos y extenderlos a toda la población incorporada y facilitar su incorporación laboral. La continuidad del apoyo de la comunidad internacional a estos procesos es de especial valía." (MINUGUA June 2001, para. 26-28).

9 Presentación del proceso de las comunidades de paz San Francisco de Asis, Natividad de María, Nuestra Señora del Carmen. Riosucio, Chocó. Serie de documentos. Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep.

10 Vargas, A. Las fuerzas armadas en el conflicto colombiano. Antecedentes y perspectivas. Bogotá. 2002.

11 Vargas, A. Una mirada analítica sobre el ELN. En Revista Controversia # 173. diciembre 1998.

12 CUBIDES FERNANDO, De lo Privado y de lo Publico en la violencia colombiana : los paramilitares, Colección CES 1998.

13 Ley 387 de 1997, Artículo 5.

14 Guía de atención integral a la población desplazada por la violencia. Red de Solidaridad Social, Presidencia de la República.

15 Ibid. p. 2.

16 Op. cit. p. 7.

17 Op. cit. p. 17.

18 ACNUR, OCHA, Grupo temático de Desplazamiento (GTD), Estado de Situación del Desplazamiento. Enero a Diciembre de 2001.

19 www.icrc.org/icrcspa.nsf/

20 www.icrc.org/icrcspa.nsf/

21 Plan estratégico para el manejo del desplazamiento forzado por el Conflicto Armado, Bogotá, República de Colombia, Presidencia de la República, Red de Solidaridad Social, 1999. La asistencia humanitaria de emergencia es entendida como (...) la prestación, a la población desplazada, de la asistencia para la alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, que garanticen unos estándares mínimos de calidad, de acuerdo con lo estipulado en el Artículo 15 de la Ley 387 de 1997.

22 Guía de atención integral a la población desplazada por la violencia. Red de Solidaridad Social, Presidencia de la República. Atención Humanitaria de Emergencia. p. 3 . Bogotá, Diciembre de 2001.

23 El artículo 20 del decreto 25698 de 2000 define la atención humanitaria de emergencia así :

(...) ayuda temporaria e inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada, a fin de mitigar las necesidades básicas de alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública.

24 Ver anexo sobre estrategias para la atención humanitaria al final del texto.

25 Atención a población desplazada por la violencia en Colombia, Red de Solidaridad Social, Informe de Gestión. Enero de 2000 - Junio de 2001.

26 Guía de atención integral a la población desplazada por la violencia. Red de Solidaridad Social, Presidencia de la República. Atención Humanitaria de Emergencia. Enfoque poblacional y territorial de la atención p. 8 Bogotá, Diciembre de 2001. "Para caracterizar a la población desplazada es preciso cuantificarla según las categorías de género, edad, etnia, y acercarse a los efectos del desplazamiento en cada uno de estos grupos poblacionales. Esta información se puede obtener mediante datos que recopila la Red de Solidaridad Social en el SEFC y el SUR. Se puede contar, además, con la información procedente de Iglesias, entidades del orden local y nacional y ONG nacionales o internacionales que trabajen en el municipio o en el departamento en cuestión, o de las mesas permanentes de trabajo con la población desplazada."

27 Revisar al final del texto el anexo número 2.

28 Guía de atención integral a la población desplazada por la violencia. Red de Solidaridad Social, Presidencia de la República. Atención Humanitaria de Emergencia P. 5. Bogotá, Diciembre de 2001.

29 Ibid., p. 7.

30 Ibid., p. 8.

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