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ESSAIS

L’encadrement juridique des élections présidentielles de 2007

Dilution des responsabilités sous le contrôle du Conseil constitutionnel

23 mars 2007

Résumé : Cet article présente une analyse juridique et donne un état des lieux de l’organisation du contrôle de l’élection présidentielle en France après la révision des textes normatifs afférant en 2006.






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L’élection présidentielle de 2007, prévue les dimanches 22 avril pour le premier tour, et 26 mai1 pour le second, sera la neuvième depuis l’avènement de la Cinquième République. L’hybridité qui caractérise notre régime politique, fruit d’un compromis entre la conception présidentialiste du général De Gaulle et l’acception parlementariste de Michel Debré, en fait l’échéance primordiale. Le Président de la République constituant, selon les mots du premier Premier ministre, « la clé de voûte des institutions2 », sa désignation nécessite un encadrement juridique à la hauteur de son statut. En conséquence, l’élection du Président de la République est, du point de vue juridique, la plus encadrée.

Mais les campagnes électorales ont fortement évolué depuis 1958. Tout d’abord, l’élection du Président de la République au suffrage universel direct n’est apparue qu’avec la révision constitutionnelle de 1962. Ensuite, la pratique propagandiste n’a plus grand chose en commun avec l’époque où, briguant un second mandat, l’instigateur de notre Constitution n’estimait pas opportun de mener campagne… Aujourd’hui, la campagne électorale officielle constitue une étape de plus en plus fugace du processus propagandiste. Il n’est qu’à considérer le début de la campagne officielle, fixé au lundi 9 avril 2007, date à laquelle la lassitude pourrait déjà avoir gagné les électeurs. L’allongement empirique de la propagande électorale oblige le législateur – et le juge – à adapter le droit aux faits, sous peine d’encourager l’inégalité entre les candidats avant la campagne officielle. La législation et la jurisprudence ont évolué, tentant d’aligner le temps juridique sur le temps politique. L’objet de cette étude n’est donc pas d’exposer l’ensemble de l’encadrement juridique de l’élection présidentielle, tâche qui ne serait pas sans rappeler celle de Sisyphe, mais de présenter ses évolutions, particulièrement depuis la dernière – et retentissante – élection de 2002.

Face à l’allongement de la campagne, à la multiplication des moyens de communication et des recours afférents, le Conseil constitutionnel ne pouvait plus être envisagé comme unique instance d’observation et de réclamation, comme le prévoit l’article 58 de la Constitution3. L’acception monopolistique du contrôle des élections présidentielles par les neuf sages est dépassée. Aujourd’hui, les autorités de surveillance des opérations électorales se multiplient, en même temps que l’arsenal législatif prolifère.

La tendance de l’encadrement juridique des élections présidentielles présente un paradoxe. L’actualisation de ce contentieux va à la fois dans le sens d’une homogénéisation – via un alignement sur le droit électoral commun – et d’une diversification des procédures et des statuts électoraux. Ce paradoxe peut être dépassé si l’on considère que c’est en partie l’alignement sur le droit commun qui entraîne la spécialisation des instances de contrôle. L’évolution du contentieux des élections présidentielles ne témoigne donc pas de sa simplification. Demeure à étudier si elle favorise son efficacité, en envisageant les transformations intrinsèques de la campagne, dont la surveillance échoit principalement au Conseil constitutionnel (I), puis la diversification des organes de contrôle (II).

I – Le Conseil constitutionnel, juge de droit commun de l’élection présidentielle

Aux termes de l’article 58 alinéa 1er de notre Constitution, le Conseil constitutionnel, en plus de proclamer les résultats, veille à la régularité de l’élection présidentielle et examine les réclamations affectant celle-ci. Un double rôle se dessine à travers cette rédaction : à la fonction administrative du Conseil (A) s’ajoute un rôle juridictionnel (B).

A. Le Conseil constitutionnel, organe administratif

Le Conseil constitutionnel dispose d’une très large compétence en matière de déroulement des opérations électorales. L’article 58 lui attribue un monopole de surveillance. Il dispose d’une fonction administrative, c’est-à-dire non contentieuse. La tâche administrative du Conseil ressort de la loi du 6 novembre 19624, qui renvoie à l’ordonnance du 7 novembre 1958. La loi de 1962 aligne les compétences du Conseil en matière d’élections présidentielles sur celles dont il dispose en matière référendaire. D’un côté, il a une compétence consultative5. Ce rôle signifie que les juges de la rue Montpensier peuvent être consultés par le gouvernement sur l’organisation des opérations électorales. Ils donnent alors leur avis sur les textes organisant l’élection. En retour, le Conseil est prévenu de toute mesure prise à ce propos.

D’un autre côté, le Conseil constitutionnel s’assure du bon déroulement des différentes phases de l’élection, disposant ici d’un rôle de surveillance générale et d’enregistrement de certaines pièces que les candidats doivent obligatoirement fournir. C’est lui qui est chargé d’établir la liste des candidats, au vu des présentations qui lui sont adressées. Seuls sont candidats à l’élection présidentielle les personnes inscrites sur cette liste, et la campagne officielle est ouverte le jour de sa publication au Journal officiel (J.O). Pour ce faire, le Conseil vérifie l’obtention pour chacun d’entre eux de la présentation par cinq cents élus, nationaux ou territoriaux, par le biais de formulaires dont il arrête lui-même le modèle6. Un élu de la République ne peut parrainer qu’un seul candidat. Avant la loi organique du 18 juin 1976, le nombre des parrainages était fixé à cent. Face à la multiplication des candidatures, le Conseil constitutionnel s’est prononcé pour un filtrage plus sévère, en élevant les parrainages à cinq cents signatures. Le Conseil constitutionnel admet lui-même que cette législation « n’a pas empêché en 2002 un nombre sans précédent de candidats7 ». L’inflation des candidatures à l’élection présidentielle oblige à repenser fondamentalement le système des présentations. Injustifiable théoriquement (système de cooptation, de type exclusivement politique, soumis à diverses pressions…), ce filtrage n’est pas plus défendable du point de vue pratique. Très récemment, le Conseil constitutionnel s’est interrogé sur la pertinence de la prorogation de cette mesure, invitant le législateur à prévoir des filtres plus efficaces8. Une limitation numérique du nombre de candidats, assortie de conditions de représentativité, paraîtrait-elle incongrue ? En cas de doute sur l’effectivité d’un parrainage, le Conseil peut demander que vérification soit faite9. Il désigne alors des délégués, qui ont pour tâche de suivre sur le terrain le déroulement des opérations électorales10. Mais, au titre de la surveillance de la campagne, ce rôle se limite à cette seule désignation, du fait de l’intervention d’une commission nationale de contrôle (cf infra).

La législation sur le parrainage a évolué depuis l’élection présidentielle de 2002. Du point de vue du calendrier, leur date butoir a été avancée. Antérieurement, les parrainages étaient adressés au Conseil constitutionnel jusqu'à 18 jours avant le premier tour de scrutin. Désormais, la liste des parrainages doit parvenir au Conseil au plus tard à 18 heures le sixième vendredi précédant le scrutin. En l’occurrence, la date limite de réception des parrainages est fixée au vendredi 16 mars à 18 heures, et la publication de la liste des candidats au mardi 20 mars. Cette anticipation s’inscrit dans la logique des observations formulées par le Conseil sur les élections de 2002 : « Quitte à raccourcir la période de réception des présentations par le Conseil, il conviendrait d'établir plus tôt la liste officielle des candidats11 ». Le but recherché est de faire face aux comportements de certaines personnalités qui, envisageant de se présenter, se comportent en candidats bien avant la publication officielle des listes. Cela étant, il est à redouter que cette mesure produise des effets inverses à ceux escomptés. Plutôt que de mettre en phase les « candidats précoces » avec le calendrier électoral, cette disposition pourrait au contraire les inciter à anticiper leurs demandes de parrainage et, par là même, rallonger la pré-campagne électorale. Il faut absolument endiguer cette évolution regrettable : alors que la durée du mandat présidentiel a été ramenée à cinq ans, celle de la campagne électorale est en croissante extension. Le temps de l’action risque de céder trop de place au temps de l’élection.

Le contrôle des parrainages par le Conseil a aussi évolué au regard des personnalités habilitées à présenter un candidat. Ici, la législation se conforme essentiellement à la décentralisation et à l’accroissement des statuts particuliers12, en ouvrant notamment la liste des personnes aptes à présenter un candidat au Président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie13, au Président de la Polynésie française14, à l’Assemblée de Corse15, mais aussi aux ressortissants français membres du Parlement européen élus en France16. La décentralisation a donc des répercussions sur les suffrages nationaux. Il existe un parallélisme entre le degré de la décentralisation et la part des élus territoriaux dans la présentation des candidats. Par exemple, le Conseil ne saurait retenir une candidature dépourvue de parrainages provenant d’Outre-mer17.

A l’autre bout du processus électoral, le Conseil proclame les résultats du scrutin, pour les deux tours, qui sont publiés au Journal officiel de la République française dans les vingt-quatre heures. La déclaration de situation patrimoniale du candidat proclamé élu est jointe à cette publication. Se fondant sur une interprétation large de l’article 58 de la Constitution, le Conseil assortit les résultats du second tour d’une déclaration sur les dysfonctionnements des opérations électorales, comportant des suggestions souvent suivies d’une transformation de la législation. Les résultats sont publiés au J.O. dans les vingt quatre heures suivant la proclamation. Au préalable, il surveille le recensement général des votes, effectué en son siège. En cas d’irrégularité, il peut maintenir les opérations ou en prononcer l’annulation totale ou partielle. Le Conseil entre ici dans sa fonction juridictionnelle.

B. Le Conseil constitutionnel, organe juridictionnel

Selon l’article 58 de la Constitution, le Conseil examine les réclamations relatives à l’élection du Président de la République. L’ordonnance du 7 novembre 1958 précise que « le Conseil constitutionnel examine et tranche définitivement toutes les réclamations. Dans le cas où le Conseil constitutionnel constate l’existence d’irrégularités dans le déroulement des opérations, il lui appartient d’apprécier, si, eu égard à la nature et à la gravité des irrégularités, il y a lieu soit de maintenir lesdites opérations, soit de prononcer leur annulation totale ou partielle18 ». Cette disposition prescrit un contrôle de proportionnalité entre le niveau d’irrégularité et l’atteinte à la liberté ou à la sincérité du scrutin. Le juge constitutionnel s’inspire ici de la jurisprudence administrative selon laquelle « l’irrégularité ne doit entraîner l’annulation de l’élection que s’il est avéré qu’elle a eu une influence déterminante sur les résultats du scrutin ».

La compétence du Conseil constitutionnel est entendue de façon particulièrement large, excluant le plus souvent celle du Conseil d’État19. Ce dernier oppose l’irrecevabilité dès lors qu’existe une voie de recours devant le Conseil constitutionnel20. Il conserve toutefois sa compétence dans le cadre du recours en excès de pouvoir, à condition que les actes attaqués devant lui soient détachables du déroulement du scrutin21. Et encore le Conseil constitutionnel s’est-il déclaré compétent pour connaître des requêtes dirigés contre des actes conditionnant la régularité d’un scrutin à venir « dans les cas où l’irrecevabilité qui serait opposée à ces requêtes risquerait de compromettre gravement l’efficacité de son contrôle des opérations électorales, vicierait le déroulement général du vote ou porterait atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics22 ». Le Conseil définit donc trois conditions, particulièrement larges, auxquelles la compétence exceptionnelle du Conseil d’État est subordonnée23. Le juge constitutionnel s’affranchit ici d’une compétence d’attribution trop réductrice et s’affiche juge de droit commun de tout le contentieux électoral concernant les scrutins relatifs à l’expression de la souveraineté nationale.

Parmi les personnes pouvant émettre des réclamations, on remarque l’existence d’une saisine indirecte du Conseil par les électeurs. Tout électeur peut effectivement contester la régularité du bureau de vote où il est inscrit, en faisant porter mention de sa réclamation au procès-verbal des bureaux de vote ou des commissions de recensement. L’électeur ne peut pas saisir directement le Conseil, c’est au préfet, dans un délai de quarante-huit heures suivant la clôture du scrutin, de déférer au juge constitutionnel les opérations électorales d’une circonscription située dans son ressort territorial. Depuis 2006, les délégués du Conseil constitutionnel ont accès au bureau de vote à tout moment et peuvent également mentionner leurs observations au procès-verbal24. Quand le Conseil estime que l’irrégularité a porté atteinte à la liberté ou à la sincérité du scrutin, « il annule les résultats dans le bureau de vote où l’irrégularité a été commise ; sinon, il constate la méconnaissance de telle ou telle disposition législative ou réglementaire, mais ne la sanctionne pas25 ». Ce pouvoir très conséquent du Conseil résulte de la transposition au domaine de l’élection du Président de la République des compétences détenues par lui en matière référendaire.

Les candidats à l’élection peuvent, de leur côté, saisir directement le Conseil constitutionnel. Ils ont la capacité d’intervenir dans le cadre du contentieux de l’établissement de la liste des candidats. Le Conseil constitutionnel vérifie si toutes les conditions de validité des candidatures sont remplies avant d’en établir la liste. Cela signifie que les juges vérifient non seulement l’existence et la validité des cinq cents parrainages, mais aussi le dépôt sous pli scellé d’une déclaration de situation de patrimoine, ainsi que leur engagement, en cas d’élection, à fournir une nouvelle déclaration26. Le but évident est de contrôler l’évolution du patrimoine et de prévenir tout enrichissement directement dû à la fonction présidentielle. Le Conseil vérifie encore que la personne présentée consent à être candidate et qu’elle est éligible27. Une fois la liste arrêtée par le Conseil, celle-ci peut être contestée devant lui par toute personne ayant fait l’objet d’au moins une présentation. Le délai de saisine du Conseil est très bref, expirant le jour suivant celui de la publication de la liste au J.O. En l’occurrence, la date limite de dépôt des réclamations contre la liste des candidats est fixée au samedi 7 avril. Par la suite, les candidats peuvent aussi déférer au Conseil constitutionnel l’ensemble des opérations électorales, dans le délai de quarante-huit heures suivant la clôture du scrutin également accordé au représentant de l’État. Pour être recevables, les requêtes doivent impérativement être motivées28.

Par le passé, le Conseil a pu à loisir constater « l’absence d’ouverture de certains bureaux de vote en raison de troubles graves, le refus de contrôler l’identité des électeurs malgré les observations répétées faites par le délégué du Conseil, l’interdiction faite au représentant d’un candidat d’inscrire une réclamation au procès-verbal, la disparition de la liste d’émargement, des écarts importants entre le nombre de votants et celui des personnes inscrites sur la liste d’émargement…29 ». Les juges constitutionnels n’ont jamais estimé qu’une irrégularité portait suffisamment atteinte à la sincérité du scrutin pour prononcer l’annulation d’une élection. Il faut dire que le Conseil dispose de délais d’instruction particulièrement réduits, les réclamations devant être tranchées avant la proclamation des résultats, qui intervient dans les dix jours après la victoire d’un candidat. D’anciens juges constitutionnels, tout en reconnaissant la solidité de la jurisprudence du Conseil, demeurent sceptiques quant à son activité en tant que juge des élections : « De toutes les missions confiées au Conseil constitutionnel, celle qui m’a laissé une curieuse impression de malaise, pour ne pas dire un sentiment désagréable d’insatisfaction, est le contrôle de la régularité des élections législatives et présidentielle30 ». Reste à vérifier si la récente mise en cause du monopole de contrôle du Conseil permettra de remédier à l’amertume de ce constat.

II – La prolifération des organes de contrôle de l’élection présidentielle

La diversification institutionnelle du contrôle de l’élection présidentielle concerne deux domaines généraux : l’égalité de traitement des candidats (A), et le financement des comptes de campagne (B).

A. Le contrôle de l’égalité de traitement des candidats

Le principe d’égalité de traitement des candidats est certainement celui qui domine l’ensemble de la campagne électorale. Il signifie plusieurs choses. Tout d’abord, chaque candidat bénéficie « de la part de l'État, des mêmes facilités pour la campagne en vue de l'élection présidentielle31 ». Ces « facilités » comprennent des emplacements spéciaux réservés aux affiches électorales, sur lesquelles chaque candidat peut faire apposer, durant la campagne électorale précédant chaque tour de scrutin, une affiche énonçant ses déclarations et une autre annonçant la tenue de ses réunions électorales et, s'il le désire, l'heure des émissions qui lui sont réservées dans les programmes des sociétés nationales de programme. Leur contenu doit être uniforme sur l’ensemble du territoire, et leurs dimensions sont strictement définies32. Sont ainsi prohibés les formats d'affiches incompatibles avec la taille des panneaux, ainsi que le recours à tout affichage relatif à l'élection en dehors des emplacements réservés sur les panneaux électoraux mis en place à cet effet. Le coût du papier, l’impression et les frais d’apposition sont pris en charge par l’État. En outre, cela comprend l’envoi aux électeurs, avant chaque tour de scrutin, d’un texte de déclarations sur feuillet double, ainsi que la mise en ligne des déclarations de chaque candidat, sous forme textuelle et sonore, sur un site Internet désigné par le ministre de l’intérieur.

L’utilisation d’Internet pour les documents de propagande des candidats est fortement encadrée pour cette élection de 2007. A compter du 1er janvier 2007, il est interdit aux candidats de recourir, à des fins de propagande électorale, à tout procédé de publicité commerciale par voie de presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle. Cette interdiction pourrait être entendue comme s’appliquant à tous les procédés de publicité couramment employés sur Internet, et les candidats ne peuvent donc pas y recourir pendant cette période. A la réserve près que la réalisation et l’utilisation d’un site Internet ne revêt pas le caractère d’une publicité commerciale33. Par ailleurs, l’affichage de messages publicitaires sur leur site aurait pour conséquence de mettre les candidats en infraction avec la prohibition de tout financement de campagne électorale par une personne morale. Pendant la campagne électorale, il est interdit de diffuser ou de faire diffuser par tout moyen de communication au public par voie électronique tout message ayant le caractère de propagande électorale. Cela n’empêche pas le maintien en ligne d’un site, mais interdit sa modification après cette date limite.

Sur tous ces points, c’est la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale (CNC), créée par décret du 14 mars 1964, qui est chargée de faire respecter le principe d’égalité entre candidats. Cette commission est propre à l’élection présidentielle. Elle est composée de cinq membres34, assistés de quatre fonctionnaires35 . Elle est responsable de l’envoi des textes de propagande mentionnés aux représentants de l’État dans les départements et outre-mer, ainsi que de la vérification de la conformité des enregistrements sonores avant leur mise en ligne. Elle est assistée des commissions locales de contrôle (CNCL) présentes dans chaque département et collectivité d’outre-mer, ainsi que d’une Commission électorale des Français établis hors de France, prévue par la loi organique du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République, qui exerce, sous l’autorité de la CNC, les attributions confiées aux commissions locales de contrôle dans les départements. Précisons que la Commission électorale des Français établis hors de France cumule les attributions d'une commission locale de contrôle et d'une commission locale de recensement. Il s'agit de la commission compétente pour l'établissement et la révision des listes électorales consulaires. Elle est en outre chargée de veiller au respect de l'interdiction de toute propagande électorale à l'étranger.

La tâche de la CNC est étroitement encadrée par les termes de la loi de 1962, qui la restreint au contrôle de l’égalité de traitement des candidats. Or, il faut entendre par « candidats » les personnes dont les noms figurent sur la liste établie par le Conseil constitutionnel. Il en résulte que, avant l’établissement de cette liste, la CNC est incompétente pour vérifier l’égalité de traitement des candidats par l’État. La pré-campagne présidentielle, dont l’allongement effectif a été rappelée, n’est pas prise en considération. Le droit électoral entre ici en conflit avec la réalité politique. Cette carence juridique est d’autant plus préjudiciable lorsqu’un ou plusieurs candidats disposent de moyens d’action supplémentaires du fait de leurs fonctions officielles, qu’il s’agisse d’un Président candidat à sa propre succession ou d’un membre du gouvernement. Si les candidats exerçant des fonctions officielles dans une collectivité publique ne doivent en aucun cas bénéficier de concours gratuits de cette collectivité, ceci ne vaut que dans le cadre de leur campagne, dont la durée officielle est sans rapport avec la réalité politique.

Mais l’égalité de traitement entre candidats concerne surtout le respect de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion par les grands médias audiovisuels. Ce domaine fait également l’objet d’un contrôle par un organe spécifique : le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA). Il est chargé de garantir l’égalité entre les candidats, tant en ce qui concerne le traitement général de la campagne électorale que les modalités d’expression des candidats lors de leur campagne officielle radiotélévisée. Le CSA édicte des recommandations, adressées à l'ensemble des services de radio et de télévision. Celles concernant l’élection de 2007 sont publiques36.

Selon une jurisprudence classique du Conseil constitutionnel, les dispositions relatives à l’égal droit d’accès des candidats aux émissions radiodiffusées et télévisées ne s’appliquent qu’à partir de l’ouverture de la campagne37. Mais le contrôle du CSA s’est affiné, paraissant plus en adéquation avec la réalité politique que celui de la CNC. La période du contrôle, dans un premier temps, est décomposée, afin d’aligner le droit électoral sur la pratique électorale. Dans sa recommandation, le CSA distingue plusieurs phases dans le déroulement des opérations électorales. Préalablement à la campagne officielle, il prévoit une période dite « préliminaire » allant du 1er décembre 2006 jusqu’à la veille de la publication de la liste des candidats établie par le Conseil constitutionnel. Ensuite, il reconnaît une période dite « intermédiaire » allant de la date de publication de la liste des candidats établie par le Conseil constitutionnel jusqu’à la veille de l’ouverture de la campagne.

Dans la période préliminaire, il distingue entre les candidats déclarés38 et présumés39. Dans les deux cas, c’est le principe d’équité qui s’exerce relativement à la présentation et à l’accès à l’antenne. Aucune disposition n’impose donc une égalité de traitement entre les candidats pendant cette phase. La recommandation du 7 novembre 2006 définit le principe d’équité entre les candidats en fixant deux critères tirés respectivement de la représentativité des candidats et de leur capacité à manifester concrètement l’intention affirmée d’être candidat. La représentativité peut être évaluée en prenant en compte, en particulier, les résultats obtenus par le candidat ou la formation politique qui le soutient aux plus récentes élections. Par ordonnance du juge des référés du 11 janvier 2007, le Conseil d’État a validé cette définition, estimant « qu’en retenant ces critères, et à supposer même que cette définition, qui suppose une marge d’appréciation, permette de tenir compte de la notoriété des candidats ou de l’écho recueilli par leur candidature, le Conseil supérieur de l’audiovisuel n’a pas entaché sa recommandation d’une illégalité manifeste40 ». L’équité s’applique au temps de parole41 et au temps d’antenne42.

Si la période préliminaire est uniquement régie par le principe d’équité, à l’exclusion du principe d’égalité, la période intermédiaire, elle, les cumule. Pendant cette phase, les services de radio et de télévision veillent à appliquer aux candidats et à leurs soutiens le principe d’équité en ce qui concerne le temps d’antenne, et celui d’égalité en ce qui concerne le temps de parole. Enfin, durant la campagne officielle, le CSA applique le seul principe d’égalité à tous les candidats et à ceux qui les soutiennent. Cela implique que les temps de parole et d’antenne consacrés aux candidats et à leurs soutiens soient égaux dans des conditions de programmation comparables.

En outre, il existe une différenciation dans la façon dont le CSA contrôle le respect des principes mentionnés précédemment. Dans certains cas, le CSA procède d’office, effectuant lui-même le relevé des interventions des candidats et de ceux qui les soutiennent. Il établit un décompte des temps de parole et d’antenne, mais seulement sur certaines antennes43. Dans les autres cas, les relevés des temps de parole des candidats et de leurs soutiens sont effectués par les éditeurs de service de télévision, qui les transmettent au CSA. Relevons que les éditeurs de service de radio sont soumis au même régime que la seconde catégorie d’antennes télévisées, plus souple.

Enfin, le CSA est compétent pour contrôler la sincérité de l’élection les jours entourant les scrutins. Il surveille le respect de l’interdiction, la veille de chaque tour de scrutin ainsi que le jour de celui-ci, de la publication, la diffusion et le commentaire de tout sondage, par quelque moyen que ce soit. Cette interdiction est également applicable aux sondages ayant fait l’objet d’une publication, d’une diffusion ou d’un commentaire avant la veille de chaque tour de scrutin. Elle ne fait pas obstacle à la poursuite de la diffusion des publications parues ou des données mises en ligne avant cette date.

La diversification des instances de contrôle de l’élection présidentielle est donc sensible dans le domaine de l’égalité de traitement des candidats. Elle l’est également en ce qui concerne le financement des comptes de campagne.

B. Le contrôle du financement des comptes de campagne

C’est à l’occasion de l’élection présidentielle de 1995 que le Conseil constitutionnel, pour la première fois, a procédé au contrôle des comptes de campagne des candidats. Ce faisant, il démarquait l’élection présidentielle du droit commun électoral, dans le sens où, dans les autres élections, ce contrôle incombe à une autorité particulière : la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)44. Depuis 1995, les comptes de campagne des candidats sont donc adressés au Conseil constitutionnel dans les deux mois suivant le tour de scrutin où l’élection a été acquise.

Mais l’élection de 2007 est l’occasion d’un alignement de l’élection présidentielle sur le droit commun électoral, s’agissant du contrôle des comptes de campagne des candidats. Dans le passé, la compétence du Conseil constitutionnel était exclusive dans ce domaine. Cette exclusivité est remise en cause par l’attribution, pour la première fois dans une élection présidentielle, à la CNCCFP du premier examen des comptes de campagne des candidats à l'élection présidentielle. Compte tenu des particularités de la campagne présidentielle, l’encadrement financier conserve quelques particularités par rapport au droit commun des autres élections.

Dans un premier temps, la CNCCFP s’assure que tout candidat à l’élection présidentielle désigne un mandataire unique en vue de recueillir des fonds pour le financement de sa campagne : le mandataire est l’intermédiaire obligatoire entre le candidat et les tiers qui participent au financement de la campagne électorale. Ensuite, la commission tient de la loi la mission de vérifier les comptes de campagne – cette notion étant définie par l’article L. 52-12 du code électoral45 – ce qui implique de contrôler leur sincérité, leur fidélité et leur exhaustivité. Elle doit être mise à même d’exercer un contrôle effectif de ces comptes, selon une procédure identique pour tous les candidats. En d’autres termes, l’ensemble des recettes et des dépenses liées à la campagne du candidat doit figurer au compte de campagne. L’omission de recettes ou de dépenses est de nature à entraîner, en fonction du nombre ou de la gravité des manquements constatés, soit une minoration du montant du remboursement forfaitaire, soit le rejet du compte de campagne. L’omission d’une recette ou d’une dépense présentant un caractère irrégulier est une circonstance aggravante de l’irrégularité de la recette ou de la dépense. A chaque recette, à chaque dépense de la campagne doit correspondre au moins une pièce justificative, qui établit la réalité, la nature et le montant de la dépense ou de la recette à laquelle elles se rapportent46.

La CNCCFP est donc chargée d’instruire contradictoirement chaque compte de campagne, de l’approuver – éventuellement après réformation – ou de le rejeter. Rappelons qu’un compte ne peut être en déficit. Un déficit éventuel doit être couvert avant le dépôt du compte soit par une contribution d’un parti politique, soit par un apport personnel du candidat lui-même. Le remboursement forfaitaire de l’État, postérieur au dépôt du compte, ne peut contribuer à son équilibre.

Le cas échéant, la commission constate l’absence de dépôt de compte de campagne47. Si le compte n’a pas été déposé dans le délai légal, le candidat ne peut prétendre au remboursement de ses dépenses de campagne. C’est la commission qui arrête le montant du remboursement forfaitaire à verser par l’État au candidat, dans un délai de six mois à compter de la date de dépôt du compte, et peut le moduler en fonction du nombre et de la gravité des manquements constatés, lorsque ceux-ci ne conduisent pas au rejet du compte. Le non-versement du remboursement forfaitaire oblige le candidat à restituer à l’État l’avance d’un montant de 153 000€ qui lui a été attribuée en conséquence de la présence de son nom sur la liste des candidats.

Enfin, le Conseil constitutionnel n’est pas exclu du contrôle du financement de la campagne présidentielle. Au contraire, les décisions de la CNCCFP, qui font grief, peuvent faire l’objet d’un recours de pleine juridiction formé par le candidat devant le Conseil constitutionnel, dans le délai d’un mois suivant leur notification. Le Conseil demeure donc la juridiction d’appel en la matière.

* * *

Pour conclure rapidement, signalons que la prolifération des organes de contrôle de l’élection présidentielle, dont cette étude fait état, est parfois critiquée. Il est vrai que leur articulation ne doit pas entraîner de différenciations de jurisprudences, qui seraient préjudiciables à la sincérité du scrutin. La complémentarité doit gouverner l’action de ces organes, non pas l’enchevêtrement. Par le passé, on a vu la CNC désigner des délégués pour suivre les élections électorales, alors que seul le Conseil constitutionnel en avait le droit, obligeant les deux organes à un « arrangement » pour le moins empirique. De même, des conflits de compétences ont surgi dans le contrôle du principe d’égalité de traitement des candidats entre les différents organes. Pour autant, il convient de préciser que c’est toujours le Conseil constitutionnel qui, en tant que juge de l’élection, dispose du dernier mot48. De fait, l’accroissement de la complexité du système de contrôle des élections présidentielles est de nature à redonner un fort pouvoir d’intervention au Conseil, en première instance comme en appel.

 

 

Notes

1 Il faut souligner une première dans l’histoire des élections présidentielles. En vertu de l'article 2, 4° de la loi organique n°2006-404 du 5 avril 2006, tous les électeurs ne voteront pas le même jour. Le scrutin a lieu le samedi précédent dans les bureaux de vote situés en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française et dans les ambassades et postes consulaires situés sur le continent américain, y compris Hawaï pour le territoire des États-Unis d’Amérique. Le but est que, en raison du décalage horaire, ces populations puissent voter sans avoir connaissance des résultats de la métropole. Une personne inscrite sur une liste électorale consulaire ne peut exercer son droit de vote qu’à l'étranger si elle n’a pas indiqué expressément vouloir l’exercer en France, dans une commune où elle est inscrite.

2 Discours de Michel Debré du 27 août 1958 devant le Conseil d’État.

3 Article 58 de la Constitution de 1958 : « Le Conseil constitutionnel veille à la régularité de l’élection du Président de la République. Il examine les réclamations et proclame les résultats du scrutin ».

4 Loi organique n° 62-1292 du 6 novembre relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, § III, alinéa 1er : « Le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations et examine les réclamations dans les mêmes conditions que celles fixées pour les opérations de référendum par les articles 46, 48, 49, 50 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ».

5 Article 46 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le Conseil constitutionnel est consulté par le gouvernement sur l'organisation des opérations de référendum. Il est avisé sans délai de toute mesure prise à ce sujet ».

6 Article 3, al 1er du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 : « Les présentations sont rédigées sur des formulaires imprimés par les soins de l'administration conformément au modèle arrêté par le Conseil constitutionnel ».

7 Observations du Conseil constitutionnel sur les élections présidentielles du 21 avril et du 5 mai 2002, novembre 2002, www.conseil-constitutionnel.fr

8 « Le Conseil s'interroge de nouveau sur le bien-fondé de règles de présentation dont le renforcement en 1976 (qui a porté de 100 à 500 le nombre des présentations requises) ne suffit plus à éviter la multiplication des candidatures. Si le législateur partageait ce sentiment, il lui appartiendrait de prendre les mesures appropriées ». Pierre Mazeaud, Observations du Conseil constitutionnel sur les échéances électorales de 2007, www.conseil-constitutionnel.fr

9 Article 5 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 : « Le Conseil constitutionnel fait procéder à toute vérification qu'il juge utile ».

10 Article R. 25 du décret n° 64-231 du 14 mars 1964.

11 Observations du Conseil constitutionnel sur les élections présidentielles du 21 avril et du 5 mai 2002, novembre 2002, www.conseil-constitutionnel.fr

12 Laurent Depussay, L’unité étatique au moyen des asymétries territoriales, à paraître dans la Revue française d’administration publique, « Les transferts de compétences en Europe », juin 2007.

13 Article 1er, 2° de la loi organique n°2006-404 du 5 avril 2006.

14 Article 194 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004.

15 Article 1er de la loi organique n° 95-62 du 19 janvier 1995.

16 Article 1er de la loi organique n° 2000-100 du 5 février 2001.

17 Article 3, § I, al 2 (modifié) de la loi organique n° 62-1292 du 6 novembre 1962 : « Une candidature ne peut être retenue que si, parmi les signataires de la présentation, figurent des élus d'au moins trente départements ou collectivités d'outre-mer, sans que plus d'un dixième d'entre eux puissent être les élus d'un même département ou d'une même collectivité d'outre-mer ».

18 Article 50 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.

19 CE, ass, 6 mai 1966, Dame Chaix, Rec. CE, p. 305.

20 CE sect, 14 septembre 2001, Marini, Rec. p. 423.

21 CC, 21 janvier 1981, Krivine, Rec. p. 65 ; CE, 1er juillet 1981, Meynaud, Rec., p. 291.

22 CC, 14 mars 2001, Hauchemaille ; RFDC 2001, n°48, p. 776, comm. R. Ghevontian.

23 CC, 16 et 20 avril 1982, Bernard et autres, AJDA 1982, p. 466, note François Julien-Laferrière.

24 Art. 22 du décret du 8 mars 2001, révisé par l’article 3, 1° du décret n° 2006-459 du 21 avril 2006.

25 Dominique Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Montchrestien, 7ème édition, 2006, p. 397.

26 Le candidat élu Président de la République doit déposer une autre déclaration, deux mois au plus tôt, et un mois au plus tard, avant la fin de son mandat.

27 CC, 17 mai 1969, Krivine, Rec, p. 78.

28 CC, 22 décembre 1965, Mitterrand, Rec. p. 48.

29 Dominique Rousseau, op. cit., p. 397.

30 Jacques Robert, La Garde de la République, Paris, Plon, 2000.

31 Article 3, § IV, de la loi organique n° 62-1292 du 6 novembre 1962.

32 En vertu de l’article 17, al 1, du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001, « Les affiches énonçant les déclarations doivent avoir une hauteur maximale de 841 millimètres et une largeur maximale de 594 millimètres. Les affiches annonçant la tenue des réunions doivent être au format 297 X 420 millimètres et ne contenir que la date et le lieu de la réunion, le nom des orateurs inscrits pour y prendre la parole et le nom du candidat ».

33 CE 8 juillet 2002, Élections municipales de Rodez.

34 Son président est le vice-président du Conseil d'État, auquel s’ajoutent le premier président de la Cour de cassation, le premier président de la Cour des comptes. Ces trois membres de droit désignent deux membres en activité ou honoraires du Conseil d'État, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes.

35 Ces fonctionnaires sont un représentant du ministre de l'intérieur, un représentant du ministre chargé de l’outre-mer, un représentant du ministre chargé de La Poste et un représentant du ministre chargé de la communication.

36 Recommandation n° 2006-7 du 7 novembre 2006 du Conseil Supérieur de l’Audiovisuel à l’ensemble des services de télévision et de radio en vue de l’élection présidentielle, disponible sur le site du Conseil constitutionnel : www.conseil-constitutionnel.fr

37 CC, 11 avril 1981, Fouquet, Rec. p. 72 ; CC, 11 avril 1981, Le Pen, Rec. p. 75.

38 Candidat déclaré : toute personne ayant manifesté publiquement sa volonté de concourir à cette élection, même en l'assortissant de conditions et notamment en subordonnant le caractère effectif de sa candidature à l'agrément d'un parti politique. Pour être prise en compte, la déclaration de candidature doit s'accompagner d'actes de campagne significatifs attestant du sérieux de celle-ci.

39 Candidat présumé : toute personne qui concentre autour d'elle des soutiens publics et significatifs à sa candidature.

40 CE, Ordonnance du juge des référés du 11 janvier 2007, www.conseil-constitutionnel.fr

41 Le temps de parole comprend toutes les interventions d'un candidat ou de ses soutiens.

42 Le temps d'antenne comprend le temps de parole et l'ensemble des éléments éditoriaux consacrés à un candidat et à ses soutiens.

43 Les antennes concernées par le contrôle d’office du CSA sont : TF1, France 2, France 3 pour son programme national, Canal + pour ses programmes en clair et M6 pour son programme national.

44 Article 3, § II, de la loi organique n° 62-1292 du 6 novembre 1962 : « La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques approuve, rejette ou réforme, après procédure contradictoire, les comptes de campagne et arrête le montant du remboursement forfaitaire prévu au V du présent article. Elle se prononce dans les six mois du dépôt des comptes ».

45 Article L 52-12, al 1er du Code électoral : « Chaque candidat ou candidat tête de liste soumis au plafonnement prévu à l’article L. 52-11 est tenu d’établir un compte de campagne retraçant, selon leur origine, l’ensemble des recettes perçues et, selon leur nature, l’ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l’élection hors celles de la campagne officielle, par lui-même ou pour son compte, au cours de la période mentionnée à l’article L. 52-4 ».

46 Concernant, entre autres, la nature et les modalités des dépenses et des recettes des comptes de campagne, ainsi que le contenu de ce dernier, il est possible de consulter le mémento à l’usage du candidat à l’élection présidentielle et de son mandataire disponible sur le site internet de la commission, www.cnccfp.fr

47 Pour les élections présidentielles de 2007, les comptes doivent être adressés au plus tard le neuvième vendredi suivant le tour de scrutin où l’élection a été acquise, à 18 heures, le cachet de la poste faisant foi.

48 Loïc Philip, « La multiplicité des contrôles de la régularité de l’élection présidentielle », in Campagnes électorales, principe d’égalité et transparence financière, Economica, 1999, p. 97 et suiv.

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